深化土地管理制度改革 依法切实加强土地管理　——在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话 温家宝（2005年4号）

深化土地管理制度改革

依法切实加强土地管理

——在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话

温家宝

(2004年10月28日)

国务院召开这次电视电话会议，主要任务是贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步统一思想认识，加强和改进土地管理，巩固宏观调控成果，确保经济社会全面协调可持续发展。

去年下半年，针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院及时作出了加强和改善宏观调控的重大决策，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”。为加强土地管理、切实保护耕地，中央出台了一系列政策措施，开展土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。今年4月下旬，根据经济形势变化和进一步加强宏观调控的需要，中央作出了暂停农用地转用审批半年的决定。各地区、各部门认真贯彻中央部署，做了大量工作，土地市场治理整顿取得了积极进展，各方面保护耕地的意识明显增强，初步遏制了乱占滥用土地的势头。实践证明，中央的决策是非常必要、完全正确的，对于保护耕地和保障国家粮食安全，对于有效抑制盲目投资和重复建设，对于促进经济平稳较快发展，起到了十分关键的作用。

暂停农用地转用审批半年，一方面是为了遏制乱占滥用耕地的势头，一方面是为了集中精力研究改革土地管理制度，制定严格规范的土地管理措施，以逐步建立起有效的管理体制和机制。在深入调查研究、广泛听取各方面意见特别是地方意见的基础上，国务院反复讨论，作出了关于深化改革、严格土地管理的决定。这个《决定》从我国国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持社会主义市场经济的改革方向，针对当前土地管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的措施。当前一项重要而紧迫的任务，就是要认真贯彻落实《决定》，进一步做好土地管理工作。

一、充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性

土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。

第一，我国人多地少的基本国情，决定了必须实行最严格的土地管理制度。我国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。我们面临的人多地少矛盾，是极为尖锐和突出的。更为严峻的是，有限的耕地资源还在大量减少。从1996年到2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。现在，我国人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半。耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出，已经影响到经济的可持续发展。今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出。我们既要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。唯一的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地，除此别无选择。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，贻祸子孙后代。

第二，确保国家粮食安全，必须严格土地管理。国以民为本，民以食为天。十三亿人口的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事。保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。近年来，由于耕地面积连年减少，粮食播种面积不断下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少。2003年粮食总产量降至8613亿斤，是上世纪九十年代以来的最低点。而粮食消费量逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。这几年粮食年度缺口，主要是靠挖库存来弥补。中央在宏观调控中首先从加强农业入手，采取了一系列直接促进粮食生产的政策措施，各地也做了大量工作，加上市场价格回升，气候条件比较好，粮食生产出现了重要转机，全年总产量将超过年初的预期目标，但当年仍有缺口。今后，随着人口增长和生活水平的提高，我国粮食需求将继续增加。提高粮食供给能力，保持粮食供求平衡，任务相当艰巨。粮食生产的基础是土地。我国现在耕地复种指数已经很高，很多地区水土条件不匹配，仅靠提高单产难以弥补因耕地减少损失的粮食生产能力。如果不严格土地管理，坚决遏止耕地快速减少的趋势，粮食安全的基础就会严重削弱。我们是一个有十几亿人口的大国，一旦粮食出大问题，后果不堪设想。对此，我们必须有危机感和忧患意识。

第三，走新型工业化、城镇化道路，必须严格土地管理。推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。到今年8月，全国清理出各类开发区(园区)6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地，搞“花园式”厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至以“零地价”招商。这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。只有管好用好土地，才能提高土地资源对经济社会发展的保障能力，既保证粮食安全，同时又保证工业化、城镇化所必须的土地供给，顺利推进现代化进程。

第四，维护社会稳定和国家长治久安，必须严格土地管理。土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使很多农民失去土地。一些地方还压低补偿安置标准，不考虑失地农民的长远生计，导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平下降。如果再不严格土地管理，听任乱征滥用耕地，失地失业的农民大量增加，后果将极为严重。我们必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的大局出发，严格保护耕地，保障农民的长远生计，为改革开放和现代化建设创造良好的环境。

第五，巩固宏观调控成果、保持经济平稳较快发展，必须严格土地管理。严格控制占用土地，是中央加强和改善宏观调控的一项极为重要的措施，对于有效地控制盲目扩大投资规模产生了釜底抽薪的效果。当前，宏观调控已见成效，经济运行中不稳定、不健康因素得到初步抑制，经济社会发展中的薄弱环节有所加强，整个经济正朝着宏观调控的预期目标发展。加强和改善宏观调控有效地避免了经济的大起大落，保持了经济平稳较快发展。但是也要清醒地看到，目前宏观调控仍处在关键阶段，经济生活中还存在不少需要解决的矛盾和问题，经济平稳运行的基础还不稳固。特别是固定资产投资规模仍然偏大，新上项目过多，投资再度膨胀的压力和可能仍然存在。由于投资拉动，生产资料价格大幅度上涨，消费价格也面临很大的上涨压力。如果放松土地管理，乱上项目、盲目投资就很有可能出现反弹，来之不易的宏观调控成果就会前功尽弃。如果发生这种情况，明年就不得不采取进一步的调控措施，整个经济工作就可能陷入被动。所以，我们必须继续把紧土地这个闸门。

总之，严格土地管理，直接关系到国家粮食安全，直接关系到经济社会可持续发展，直接关系到社会稳定，绝不是权宜之计，而是一项长期任务。暂停农用地转用审批到期后，绝不是简单地放开审批，而是要通过完善管理制度，更科学、更有效地管住管好土地。各地区、各部门一定要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，正确处理长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的关系，正确处理保护耕地与发展经济的关系，真正把思想和行动统一到中央的决策上来，切实保护好中华民族赖以生存和发展的土地资源。

二、认真落实严格土地管理的各项措施

《决定》针对土地管理中存在的突出问题和薄弱环节，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进节约用地、健全责任制度等方面，作出了具体明确的规定，提出了改革的措施。当前，加强土地管理工作，就是要把《决定》提出的各项政策措施落到实处。为此，要重点把握好以下几个方面：

(一)切实保护耕地特别是保护好基本农田。保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。务必做到：一是总量不能减少。要千方百计保住全国现有的近16亿亩基本农田。这是保障国家粮食安全的“底线”。要不折不扣地落实基本农田保护制度，基本农田要落实到地块和农户。基本农田一经划定，就是一条不可逾越的“红线”，任何地方和单位不得随意调整和占用。符合法定条件确需调整和占用的，必须报国务院批准。二是用途不能改变。基本农田必须用于农作物生产。严格禁止在基本农田挖鱼塘、种树，以及其他毁坏耕作层的活动。三是质量不能下降。要加强基本农田建设，鼓励和引导农民多用有机肥，合理施用化肥和农药，保持和培肥地力。要严格执行耕地占补平衡的制度，建设用地要尽量少占耕地，确需占用耕地的必须按程序严格审批，并补充数量、质量相当的耕地，防止占多补少、占优补劣。耕地占补平衡只能在本省(区、市)范围内进行，不能跨省进行。这是中央经过慎重研究确定的，必须坚决执行。

(二)严格执行土地管理法律法规。多年来，我国在土地管理方面制定了一系列的法律法规，对土地的所有权和使用权、征用和占用、审批权限和审批程序等，都有比较明确的规定。现在突出的问题是，有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力。加强土地管理，关键是要做到严格依法办事，依法行政。一是各级政府要切实增强法制意识，自觉遵守土地法律法规，做到依法管地用地，不能执法犯法。二是严格依照法定的权限审批土地，不得违反规定下放土地审批权，更不能弄虚作假，搞化整为零、拆分审批。三是严格执法，严肃查处各种土地违法违规行为。违反法律法规批地、占地必须承担法律责任。查处土地违法行为，不能停留在交罚款、补办手续上。非法占用的土地，该收回的要收回，该复耕的要复耕。既要查处违法行为，又要查处违法责任人。对违反土地管理法律法规的政府工作人员，也必须严肃处理。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。典型案件要公开处理。四是强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准，以利于社会各界监督。监察、审计部门和国土资源部门要切实履行监督职责，防止有案不查、违法不纠、执法不严的现象发生。

(三)加强土地规划管理和用途管制。土地利用规划，对于保护和合理利用土地至关重要。近年来一些地方违反规划管理的问题比较突出，有的随意修改土地利用规划，有的擅自突破规划设立开发区和城市新区，有的超计划占用土地。为此，必须加强规划的实施管理，发挥土地利用总体规划和年度计划对农用地转用的控制和引导作用，确保土地利用按照规划进行。要维护土地利用规划的严肃性。土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的编制，都要坚持保护耕地、节约用地的原则，都必须按程序严格审核。土地利用规划一经批准，就具有法律效力，任何人都不得擅自修改。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。要通过规划的实施，严格限制农业用地转为非农业用地。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。要加强用地计划管理。土地作为不可再生、不可替代的资源，无论是保证粮食安全，还是保证工业发展和城市建设，都有一个永续利用的问题。因此，土地占用必须有计划进行。要按照土地利用规划，从严从紧控制土地占用的总量和速度，并逐年下达计划。任何地方都不能超计划批地用地。没有纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地。鼓励节约用地，当年指标有节余的可转下年使用。

(四)充分运用价格机制调控用地。加强土地的管理和调控，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。运用价格机制，是抑制多占、滥占和浪费土地最重要的经济手段。目前，征地补偿费和土地出让价格偏低，是造成耕地乱占滥用的重要原因。为此，必须合理确定土地价格，使之能够反映市场供求关系和土地价值，反映我国土地资源的稀缺状况。要根据不同地区土地资源状况和经济社会发展水平，确定土地基准价格，制订协议出让土地最低价标准。要严格控制划拨用地的范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地，经营性用地价格要由市场来决定，实行招标、拍卖、挂牌出让。利用原划拨土地进行经营性开发或转让土地使用权的，必须按照市场价补缴土地出让金。今后，任何地方都不得以低于国家规定的最低价标准协议出让土地，不得随意减免新增建设用地土地有偿使用费。要坚决纠正低价或变相低价出让土地的做法，严格禁止搞所谓的“零地价”。对清理出来的这方面问题要认真进行整改，对造成国有土地资产严重流失和有腐败行为的要严肃查处。

(五)切实保障被征地农民的利益。要统筹城乡经济社会发展，把推进工业化、城镇化和解决“三农”问题紧密结合起来。农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民利益，应当有利于缩小而不是扩大城乡差距。要合理调整土地收益分配关系，切实维护农民利益。一是合理提高征地补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低。要及时足额支付对农民的土地补偿费、安置补助费等。二是妥善安置被征地农民，保障他们的长远生计。要采取多种办法和途径，解决被征地农民的就业和社会保障问题。对城市规划区内被征地的无地农民，要纳入城镇就业体系，建立社会保障制度。对城市规划区外的农民，要尽量给他们留有必要的耕作土地，尽量减少无地农民。对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。三是健全征地程序，维护农村集体的土地所有权和农民的土地承包权。今后征用农村土地必须经农村集体和农户确认，征地的过程要公开透明。不得随意大面积、成建制地把农村集体土地转为国有土地，变为城市建设和工业用地。四是加强对农村集体内部征地补偿费分配和使用的监管。要坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。集体经济组织要公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监督。五是加快清理拖欠农民的征地补偿安置费。今后凡补偿费用不到位、安置不落实的，不能征地。同时，也要依法解释和宣传新的政策规定，任何法规政策都有执行时间的问题，防止简单攀比和翻历史旧账。

(六)大力推进节约和集约用地。目前我国土地利用效率较低，浪费现象十分严重，节约用地的潜力很大。解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地放在首位。一要严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量。新上项目首先要利用存量土地。现在各个方面可以利用的存量土地很多，要集中开展一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施。禁止闲置土地。加大税收调节力度，提高土地保有成本，不能让囤积土地者发横财。二要制订新的用地定额标准，工商业项目用地要规定单位土地投资强度和开发进度。要认真执行国家产业政策，对那些淘汰类、限制类的投资项目，要禁止或限制用地。三要大力推进土地利用集约化。引导企业提高土地利用率，对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，在有关政策上给予优惠。鼓励建设多层厂房，开发区要积极推广标准厂房，提高土地容积率。鼓励利用荒地、废地等搞建设，尽量不占或少占耕地。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。总之，我们国家一定要走出一条节约土地，促进经济社会发展的路子。

三、切实加强对土地管理工作的领导

严格土地管理的各项措施能否落实，能否把土地真正管住管好，关键在各级领导。各地区、各有关部门要统一思想，加强领导，按照中央的部署，把严格土地管理作为一项重要任务摆上日程，加大工作力度，务必抓出成效。

第一，各级领导干部要牢固树立保护耕地的意识。要深入开展国情国法国策的学习教育，坚持科学发展观和正确政绩观，正确理解和自觉贯彻《决定》精神，把管住管好土地作为提高治国理政和依法行政能力的重要内容。要从国家全局着想，为子孙后代负责，绝不能以过多占用耕地为代价来换取一时一地的经济增长。要通过培训、教育、检查、考核等形式，认真学习土地管理法律法规和《决定》精神，增强各级政府工作人员管好土地的紧迫感和责任感。要在全社会进行土地国情和土地法律法规的宣传教育，为落实最严格的土地管理制度创造良好的社会环境。

第二，要进一步明确各级政府土地管理的职责。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任主要在地方政府，特别是省级政府。在确保严格实施土地利用总体规划和不突破年度计划的前提下，省级政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限审批土地，并组织耕地占补平衡，按规定用途分配和使用地方分成的土地有偿使用费。要层层建立土地管理责任制，地方各级人民政府要对本地区耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。要建立耕地保护责任考核体系，把是否珍惜土地、保护基本农田，作为考核政绩的重要内容，列入任期目标责任制。今后，衡量一个地方的工作和政绩，不仅要看经济指标，还要看耕地保护情况。对各地区耕地保护目标履行情况，国土资源部要会同有关部门定期进行检查考核，省级政府也要每年向国务院负责任地作出报告。为官一方，守土有责。如果耕地没有保住，就是严重失职。我们一定要切实担负起保护耕地的历史责任。

第三，要进一步完善土地管理体制。改革省级以下国土资源管理体制，旨在加强省一级的责任，提高土地管理效力，是严格土地管理的一项重要措施。这项改革要在年底前完成。同时，结合这次改革，要切实加强基层国土资源管理队伍建设，确保机构、编制、经费到位，充分发挥其在土地管理和执法中的作用。实行省级以下国土资源垂直管理体制以后，中央和省级国土资源管理部门都要切实负起土地管理的职责。要适应新形势和新任务的要求，精简机构，强化管理职能，创新管理方式，充分利用现代技术手段，努力提高土地管理水平。

第四，要继续推进土地管理制度改革。建立严格、科学、有效的土地管理制度，还需要进一步研究解决一些深层次的体制性、机制性问题：一是深化国有土地使用制度及供地方式改革；二是按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度；三是合理调整建设用地土地收益分配关系，规范土地收益用途；四是修订和完善土地管理法律法规，切实把土地管理纳入法制化轨道。要通过深化改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合我国国情的严格的土地管理制度。

第五，要继续深入开展土地市场治理整顿。目前土地市场治理整顿的成果还是初步的、阶段性的，圈占土地、乱占滥用耕地的问题尚未根本解决。有的地方清理整顿工作流于形式，不少地方清理出来的问题还没有得到处理，有的地方还在等待观望。因此，土地市场治理整顿不能松懈。清理开发区和纠正违法违规占地的工作要一抓到底，绝不能走过场。对违法违规设立的、不具备条件的开发区(园区)，一定要撤销，圈占的土地能复耕的要限期恢复耕种。已撤并的开发区中确实不能复耕的土地，要充分利用起来，符合规划的，列入当地今后土地供应计划。对符合要求拟保留的开发区，要按照布局集中、用地集约和产业聚集的原则，进行严格审核。对去年下半年以来清理出的问题，要依法严肃处理，不能以罚代法，不能搞下不为例。

恢复农用地转用审批以后，各地在土地批用工作中一定要贯彻区别对待、有保有压的原则，优先保证国家重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目和经济社会发展中薄弱环节建设项目的用地需要。要有区别、有步骤地恢复土地审批，防止一哄而起，突击批地占地，盲目集中上项目。《决定》中规定，对拖欠农民征地补偿安置费、未按期完成基本农田图件备案工作、发生严重土地违法违规行为的地方，要限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。这些规定要认真贯彻执行。

管好用好土地意义重大而深远，任务光荣而艰巨。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，以科学发展观为指导，高度负责，扎实工作，认真落实《决定》，努力开创土地管理工作新局面，为全面建设小康社会和顺利实现社会主义现代化作出新的贡献。