环境保护部 发展改革委 财政部关于印发《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020 年）》的通知 水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2015年3号）
环境保护部 发展改革委 财政部
关于印发《水质较好湖泊生态环境保护
总体规划（2013-2020年）》的通知
环发〔2014〕138号
各省、自治区、直辖市人民政府：
《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
环境保护部
发展改革委
财 政 部
2014年9月10日
水质较好湖泊生态环境保护总体规划
（2013-2020年）
一、我国湖泊生态环境保护基本情况
（一）我国湖泊生态环境总体状况
当前，我国湖泊（含水库，下同）生态环境总体形势严峻。一是部分湖泊生态功能严重退化。江湖阻断以及围垦、围网、围堤、乱修乱建等过度的人为活动导致湖泊生境破碎和生物栖息地减少，破坏湖泊生态系统平衡，湖泊生物多样性受到严重损害，生态功能严重退化。二是部分湖泊存在富营养化问题。根据《2012年中国环境状况公报》，60个国控重点湖泊营养状态监测表明，4个为中度富营养状态，11个为轻度富营养状态。
（二）已开展的工作
自“九五”以来，国家对污染严重的太湖、巢湖、滇池（以下简称“三湖”）开展了大规模的治理工作，初步遏制了“三湖”水质恶化的趋势。
为保护湖泊生态环境，避免众多湖泊再走“先污染、后治理”的老路，经国务院同意，自2011年开始，财政部和环境保护部支持水面面积在50平方公里（km2）及以上、具有饮用水水源功能或重要生态功能、现状水质或目标水质好于Ⅲ类（含Ⅲ类）的湖泊开展生态环境保护工作。截至2013年底，中央财政累计投入40亿元，分3批支持抚仙湖、千岛湖、洱海等54个湖泊开展生态环境保护工作，带动地方及社会投入约65亿元。经过治理，这些湖泊水质稳中改善，生态环境逐步恢复。
二、水质较好湖泊生态环境保护形势
（一）面临主要问题
1.部分水质较好湖泊存在富营养化风险
随着湖泊污染负荷不断增加，部分湖泊营养水平持续升高，富营养化指数呈上升趋势，水体富营养化加剧。根据《2012年中国环境状况公报》，小兴凯湖、兴凯湖、南四湖和阳澄湖等湖泊为轻度富营养状态。此外，处于贫营养状态的抚仙湖由于营养物输入量不断增加，富营养化指数和浮游植物生物量呈上升趋势。
2.部分水质较好湖泊出现湖面萎缩现象
因湖泊流域植被破坏、湿地减少、水土流失和湖泊淤积，加之工农业生产和城乡生活用水量激增，湖泊蓄水量减少，部分水质较好湖泊出现湖面萎缩现象。例如：由于自然与人为原因导致红碱淖水位急剧下降，水面面积已由最大时的100km2缩减到目前的67km2。
3.部分湖泊水质不达标
湖泊是重要的饮用水水源。2011年调查显示，214个湖泊水库型饮用水水源中有9个水质不达标。
4.湖泊生态环境监管能力薄弱
我国湖泊生态环境监测大多限于水质，生态监测刚刚起步，相应设备装备不足，人员素质有待提高，部分湖泊尚未开展水质监测，环境监测、监察、预警应急等监管能力薄弱。
（二）主要环境压力
随着湖泊流域人口增长和经济发展，特别是近年来湖泊流域种养殖业、旅游业、采矿业以及沿湖工业和城镇化的不断发展，保护“一湖清水”压力越来越大。一是湖泊流域城乡人口增长和沿湖区域城市化，加大了沿岸生活污染防治和湖滨带生态保护压力，部分城镇生活污染处理基础设施建设滞后；二是湖泊流域大量农业面源、农村生活污水直接入湖，尤其是网箱养殖等造成氮、磷等污染负荷不断加大，富营养化趋势上升，控源减排的任务十分艰巨。
（三）水质较好湖泊生态环境保护的重要性和紧迫性
湖泊是我国重要的生态资源，是水生生态系统的重要组成部分，具有调节河川径流、提供水源、防洪灌溉、养殖水产、提供生物栖息地、维护生物多样性、净化水质等重要功能。湖泊的开发、利用和保护对湖泊流域内甚至流域外的社会生产、人民生活和生态环境都会产生影响。
水质较好湖泊在保障饮用水安全和湖泊流域生态环境安全方面发挥着重要作用，对支撑湖泊流域内甚至流域外的经济社会发展及区域生态平衡具有重要意义。目前，我国一些水质较好湖泊面临污染和生态退化的威胁，迫切需要按照保护优先、自然恢复为主的原则，实行“一湖一策”，建立健全水质较好湖泊生态环境保护长效机制。
三、总体要求
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，以保护和改善湖泊水质、维持湖泊生态健康为目标，按照湖泊流域人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，优化生产空间、生活空间和生态空间，科学构建湖泊流域城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局，严格按照主体功能定位，划定并严守生态保护红线，提高生态服务功能，建立水质较好湖泊生态环境保护长效机制，以美丽湖泊妆扮美丽中国。
（二）基本原则
1.保护优先，预防为主
坚持保护优先和自然恢复为主的方针，优先保护水质较好、具有重要饮用水水源或重要生态功能的湖泊。采取预防措施，清理和治理现有的和潜在的污染源，划定并严守湖泊生态保护红线，严格保护湖滨生态敏感区，给湖泊留下更多的自然修复空间，防止湖泊生态环境退化。推动湖泊流域在保护中发展，在发展中保护。
2.依法保护，目标约束
严格执行国家相关法律法规和标准，完善湖泊生态环境保护法规体系。依法限制污染物排放以及其他对水质有负面影响或威胁湖泊生态环境的人为活动，防止水质较好湖泊环境退化。完善湖泊生态环境保护目标指标体系，强化目标约束，促进湖泊流域产业转型升级，构建湖泊保护长效机制。
3.分区指导，综合施策
针对我国东北湖区、蒙新湖区、青藏湖区、东部湖区和云贵湖区的自然地理区域特征和湖泊环境整治的区域特色，分别提出各湖区的湖泊生态环境保护策略，分区指导湖泊生态环境保护工作。综合实施产业结构调整和优化布局、污染防治、生态建设和修复、土地利用空间管控、保持湖泊合理水位和完善湖泊资源环境管理制度等措施，整体推进湖泊保护工作。
4.明确责任，统筹协调
划清政府与市场界线，分清中央和地方责任，细化落实各级政府、各部门的工作职责，建立湖泊生态环境保护目标责任制。加强沟通协调，做好本规划与其他相关规划的衔接。
5.拓宽渠道，多元投入
建立“中央引导、地方为主、市场运作、社会参与”的多元化投入机制。地方政府作为责任主体，充分发挥主动性和市场机制作用，拓宽融资渠道，创新融资方式，建立多元化投入机制。通过政府与社会资本合作等多种形式吸引和鼓励社会资金参与。
（三）规划范围和期限
1.规划范围
水面面积在50km2以上，现状水质或目标水质好于Ⅲ类（含Ⅲ类），具有饮用水水源功能或重要生态功能的湖泊；水面面积在20-50km2之间，现状水质好于Ⅲ类（含Ⅲ类），具有饮用水水源功能的湖泊。
规划包括365个湖泊（见附表），其中具有饮用水水源功能的181个，约占50%；地处国家级自然保护区或国家级风景名胜区的107个，约占29%；天然湖泊201个，约占55%；人工湖泊（水库）164个，约占45%。
2.规划期限
近期为2013～2015年；远期为2016～2020年。
（四）规划目标与指标
到2015年，优于Ⅲ类（含Ⅲ类）的湖泊水质不降级，其他湖泊水质达到Ⅲ类目标。
具体指标包括水质、生态和管理指标等三个方面：
水质指标：优于Ⅲ类水质（含Ⅲ类）的湖泊及其入湖河流保持或优于现状水质；劣于Ⅲ类水质的湖泊达到Ⅲ类或优于Ⅲ类水质，入湖河流水质明显改善。
生态指标：湖泊营养状态为中营养或贫营养。湖泊自然湖滨岸线不低于全湖岸线的75%，山区湖泊流域森林覆盖率达到75%。
管理指标：工业废水稳定排放达标率达到100%；流域内的直辖市、省会城市和计划单列市城区实现污水全部收集和处理，地级市污水处理率高于85%，县级市高于75%，建制镇高于40%。
至2020年，规划内湖泊的水质进一步改善，水质为Ⅰ、Ⅱ类的湖泊比例有所增加，湖泊生态环境自然恢复能力明显增强。
四、保护策略
（一）分区保护
根据自然环境的差异性和湖泊环境整治的区域特色，将我国湖泊划分为5个自然分布区域，即东北湖区、东部湖区、云贵湖区、蒙新湖区和青藏湖区。针对各湖区的自然地理特征和主要生态功能，分别提出湖泊生态环境保护策略。
1.东北湖区
东北湖区地处温带湿润、半湿润季风气候区。分布于平原地区的湖泊具有水浅、面积小、湖盆坡降平缓等特点，湖泊成因与近期地壳下沉、地势低洼、排水不畅等因素有关；分布于山区的湖泊成因多与火山活动相关。
东北湖区的湖泊资源开发利用方式以灌溉、水产养殖为主，部分兼具航运、发电或旅游等功能，有的具有饮用水水源功能。
主要问题：东北平原地区土壤肥沃，农业发达，农田退水对湖泊富营养化影响较大。部分山区矿山开发存在生态破坏现象。
主要策略：（1）调整湖泊流域产业结构，从源头上减少污染负荷；（2）加大工业点源的污染治理力度，对现有治理设施进行升级改造，加大对因矿产资源开发导致的水污染的防治力度；（3）采用适于寒冷条件下运行的污染物削减技术工艺；（4）加强面源污染削减力度，控制入湖营养盐总量。
2.东部湖区
东部湖区濒临海洋，地处东亚季风气候带，气候温暖湿润，年降水量丰沛，水源补给充足。区内湖泊海拔低、湖盆浅平，主要分布于长江及淮河中下游、黄河及海河下游和大运河沿岸。大多为构造运动或与河流演变有关的构造湖或河迹湖。
东部湖区的湖泊资源开发利用方式以调蓄滞洪、供水、水产养殖、围垦种植和航运为主，部分兼具饮用水水源、维护生物多样性等重要功能。
主要问题：东部湖区是我国经济活动最活跃的区域之一，社会经济快速发展和强烈的经济活动导致湖泊水体富营养化和水质污染日趋加重。
主要策略：（1）以氮磷控制为主，强化控源减排，实施基于湖泊流域水环境承载力的污染负荷总量控制，对入湖河流进行综合整治；（2）退耕（退圩）、退塘还湖还湿，增强湖泊自然修复能力；（3）开展湖泊流域湿地与生物多样性保护，恢复或维持水生动植物赖以生存的生境完整性和多样性；（4）取缔湖内的投饵养殖，发展生态渔业；（5）合理布局与优化运营水事工程，减少水事工程对湖泊生态环境的影响。
3.云贵湖区
云贵湖区地处亚热带西南季风气候区，湖泊主要分布在断裂带或重要水系的分水岭地带，多为构造湖和淡水湖，湖深而水澈，终年不结冰，年水位变幅不大，换水周期长，生态系统脆弱，特有物种多。
云贵湖区的湖泊资源开发利用方式以灌溉、供水、航运、养殖和旅游为主。该湖区湖泊水生生物物种丰富，有较多的特有鱼类、大型底栖动物、高等水生植物等，是重要的生物资源宝库。
主要问题：区内湖泊流域连通性差，换水周期长，生态脆弱，易发生水体富营养化，遭受破坏后恢复和治理难度大。
主要策略：（1）加强湖泊水生生物多样性保护，防止外来物种入侵；（2）实施湖滨缓冲区、入湖河道生态修复以及水源涵养区生态保育等措施；（3）以入湖河流为主线，以清水产流为主要治理思路，以削减氮、磷入湖污染负荷为主要措施，防止水体富营养化。该湖区湖泊生态环境保护的重点是流域生态修复、物种多样性保护和水体富营养化防控。
4.蒙新湖区
蒙新湖区位于北部内蒙古至新疆间的内陆地区，气候干旱，降水稀少。湖区内湖水补给量少且蒸发量大，极易浓缩形成闭流类的咸水湖或盐湖。区内河流多是彼此独立的内陆盆地水系。
蒙新湖区的湖泊多为野生动物的重要栖息地，具有区域生态环境调节和生物多样性保护等重要生态功能，对西部生态安全发挥着重要作用。湖泊开发利用方式以养殖水产和灌溉为主。
主要问题：蒙新地区湖泊湖面萎缩，水质盐化、沼泽化现象严重。区内工农业快速发展导致工农业用水量大幅增加，污染防治压力不断加大，湖泊水环境形势严峻。
主要策略：（1）加强农田退水污染防治；（2）加强工业污染防治，特别是矿山开发的污染防治及生态修复；（3）加大湖泊内源污染治理力度，实施底泥疏浚等工程；（4）推广节水技术，提高工业用水重复利用率；（5）确保湖泊生态水位，防止湖泊萎缩和水质盐化。
5.青藏湖区
青藏湖区位于高海拔地区，湖泊数量多、面积大，气候严寒，降水稀少；区内湖泊多分布在一些和山脉平行的山间盆地或巨型谷地中，湖盆陡峭，湖水较深，湖水主要靠高山融水补给，湖泊水位变幅较小，以咸水湖和盐湖为主，湖泊生物物种独特。
青藏高原湖泊水资源丰富，其独特的生境孕育了丰富的生物资源，是重要的生物资源富集区域。
主要问题：青藏湖区多为藏教文化圣地，一些湖泊被尊为“圣湖”。区内人口稀少，湖区以农牧业为主，人类活动对湖泊干扰较小。全球气候变化和水资源开发是影响湖泊生态环境的主要因素。
主要策略：（1）合理控制湖泊旅游开发；（2）加强流域生态保育，保护独特的水生生物物种资源；（3）合理控制载畜量，减轻牧业对湖泊生态环境的影响；（4）加强农牧民集中生活区生活污染治理。
（二）保护对策
1.调查和评估湖泊生态安全状况
（1）湖泊生态环境调查
开展湖泊流域生态环境的系统调查工作。对湖泊水生态系统（湖体及入湖河流的水质、底质及生物等）、流域内污染源、流域土地利用等开展调查，确定存在的主要环境问题并分析成因，提出污染预防和生态保护措施。
（2）湖泊生态安全评估
在湖泊流域生态环境调查的基础上，综合分析入湖水量、污染物负荷、流域水利工程、湖滨带开发利用等对湖泊生态安全影响的方式和程度，分别对湖泊水生态健康、生态系统服务功能、流域社会经济影响等方面进行综合评估。
2.调整湖泊流域产业结构和布局
优化工业结构，淘汰落后产能，关停和搬迁湖泊敏感区域污染企业，促进工业结构升级，湖泊上游地区要优先发展高新技术产业或其他无污染产业，合理布局湖泊流域内的工业园区，鼓励企业实行清洁生产，发展循环经济。大力发展生态农业，积极建设生态农业示范区，大力发展无公害农产品、绿色产品和有机产品。适度发展生态旅游业。严格按规定开展湖泊流域产业发展和自然资源开发利用规划的环境影响评价，以规划环评优化湖泊流域产业发展布局。
3.加强湖泊流域污染防治
（1）深化工业污染防治
强化工业园区废水集中治理和深度处理；提高湖区重点行业氮磷污染物排放标准；严格企业环境准入门槛，严格执行环境影响评价制度；强化企业环境监管，加强工业企业的排污监控，杜绝违法排污。鼓励企业推行工业用水循环利用，发展节水型工业。
（2）加强城镇生活污染防治
加强城镇污水处理设施建设，提升污水处理能力，新建、在建污水处理厂要配套脱氮除磷设施，提高氮和磷等营养物质的去除率。根据受纳水体环境质量现状和目标，从严控制生活污水处理厂出水水质标准，确保污水处理厂出水水质达到一级B排放标准，部分地区及新建的污水处理厂出水水质达到一级A排放标准。加快城镇污水收集管网建设，因地制宜实施雨污分流和环湖截污工程，提高城镇污水处理厂运行负荷率，增加初期雨水的收集和处理能力。加强中水回用，削减入湖污染物总量。建立完善的城镇生活垃圾收集、中转运输和处理系统，加强城镇生活垃圾的分类回收与资源化利用，提高生活垃圾处理率和资源化利用率。
（3）加强农村生活污染治理
加快推进农村生活污水治理。因地制宜采取集中式、分散式等方式，加快推进农村生活污水处理设施建设。推行城乡生活垃圾一体化处置模式，推进农村有机废弃物处理利用和无机废弃物收集转运，严禁农村垃圾在水体岸边堆放。
（4）加强农业面源污染防治
开展农田径流污染防治，积极引导和鼓励农民使用测土配方施肥、生物防治和精准农业等技术，采取灌排分离等措施控制农田氮磷流失，推广使用生物农药或高效、低毒、低残留农药。科学规划畜禽饲养区域，明确划分湖泊流域禁养区和限养区，合理建设生态养殖场和养殖小区，通过制取沼气和生产有机肥等方式对畜禽养殖废弃物进行综合利用。
（5）加大湖泊内源污染防治力度
加大水产养殖污染防治力度，鼓励发展生态养殖，根据湖泊功能分类控制网箱养殖规模，以饮用水水源为主要功能的湖泊严禁网箱养殖，坚决取缔饮用水水源保护区内网箱养殖；科学实施重污染底泥环保疏浚，有效处理与处置疏浚污泥，避免二次污染；加强湖泊内航运船舶污染防治，建立航运船舶油污水和垃圾收集处置长效机制。
（6）加大入湖河流污染治理力度
入湖河流是输送面源污染物的重要途径。因地制宜建设河滨湿地和缓冲区域，对小流域汇集的面源污染实施生态拦截与净化，削减入河污染负荷；在确保防洪防涝前提下，选择适宜性生态修复技术，采取适当的工程措施，增加河水入湖前的滞留时间，净化径流污染物。
（7）加强流动源环境风险防范
全面调查交通运输可能带来的环境风险源，摸清流域内危险化学品、危险废弃物等有毒有害物质的种类、数量及其运输路线和运输工具。对有毒有害物质的运输、储存实施全过程监管，严禁非法倾倒，提升风险管理水平，最大限度降低事故风险。
4.实施湖泊流域生态建设和修复
（1）加强流域水源涵养能力建设
在流域水源涵养区实施水土保持、植树造林等工程，在符合土地利用总体规划并确保耕地和基本农田保护目标的前提下实施退耕还林等工程，提高水源涵养能力，从源头上提供清洁充足的水源。
（2）实施湖滨缓冲区保护和修复
优先保护湖滨生态敏感区，实施生态修复，包括水生植物修复、退渔还湖、不合理占用湖滨湿地和湖岸线清理等综合整治工程，逐步恢复湖滨缓冲区的结构和功能；生态恢复中要优先选用本地物种，逐步提高生态系统修复能力。
（3）保护湖泊生物多样性
推动建立布局合理、类型齐全、重点突出、面积适宜的各类水生生物自然保护区；建立水产种质资源保护区，保护濒危水生野生动植物及珍稀鱼类栖息地、鱼类产卵场和洄游通道，建立濒危动植物重点保护区和水生野生动植物自然保护区；加强外来水生动植物物种管理，建立外来物种监控和预警机制。
5.合理利用湖泊流域水土资源
（1）维持湖泊合理的生态水位
兼顾水资源、水生态、水环境保护目标，制定与防洪、用水安全相适应的流域水资源优化配置方案，维持合理的湖泊生态水位。
（2）节约利用水资源
推行农业领域节水改造及节水灌溉技术；推行工业领域节水和水循环利用，严格控制高耗水行业发展；积极开展城市节水，加强供水和公共用水管理，推行中水回用和雨水利用。
（3）优化国土空间开发格局
以主体功能区规划为基础，充分发挥城市总体规划和土地利用总体规划的引导和控制作用，根据湖泊流域各地区的主体功能定位，进一步强化国土空间管控，避免土地资源无序开发、城镇粗放蔓延和产业不合理布局，优化城镇空间布局，使人口适当向城镇聚集，形成湖泊流域良好的空间结构，保持湖泊流域完整的生态系统。
6.加强湖泊环境监管能力建设
按照环境监测和监察标准化建设要求，配置监测、监察仪器设备，强化湖泊流域生态环境监测、监察和环境污染事故应急能力建设。整合湖泊流域生态环境监测资源，结合卫星遥感监测技术，形成天地一体化的监测体系。建立湖泊环境信息共享平台，特别是对具有饮用水水源功能湖泊的供水水质实施全天候监测。制定湖泊水质异常、突发性水污染事件、藻类防控等应急预案，配备必要的应急设备和物质，全面提高应急处置能力。
五、保障措施
（一）强化主体责任，严格绩效考核
各省级人民政府对湖泊生态环境保护工作负总责，湖泊所在市（县）级人民政府负责湖泊保护工作的具体实施，建立工作协调机制，统筹协调环保、财政、发改、水利、林业等部门的湖泊生态环境保护相关工作，形成综合决策和协同管理机制。
跨省级行政区域的湖泊由有关省级人民政府建立协调机制，共同组织开展湖泊生态环境保护工作。
国务院有关部门负责对湖泊生态环境保护工作进行指导和监督。制定相关工作指导意见、标准和项目实施技术指南。加强湖泊生态环境保护工作监督检查、绩效评价和水质目标考核工作。对纳入中央资金支持范围内的湖泊，按照中央资金管理要求开展绩效评价，实施动态管理。环境保护部参照《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》对规划内湖泊水质保护目标进行考核。
（二）完善政策措施，建立长效机制
按照生态文明建设要求，完善制度和政策体系，建立湖泊生态环境保护长效机制。一是推动湖泊流域建立土地利用空间分区管控、湖泊合理生态水位、饮用水水源保护、污染防治、生态敏感区和生物多样性保护等管理制度。二是制定有利于湖泊流域经济发展方式转变的激励政策。加大产业结构调整、发展生态农业和生态养殖业以及减施化肥和农药的政策引导力度。三是积极探索湖泊流域污染负荷削减的经济政策，建立并完善湖泊流域内跨市断面考核和生态补偿机制。
（三）拓宽融资渠道，创新融资方式
建立“中央引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化投入机制。水质较好湖泊生态环境保护以地方投入为主，地方应积极拓展融资渠道，创新融资方式，发挥市场机制作用，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。通过政府与社会资本合作等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与。中央可根据事权和财力情况，对符合中央投入方向的项目，在现有渠道中给予适当支持。
（四）加强生态监测，强化科技支撑
制定统一、规范的湖泊生态系统监测指标体系、监测方法、评价标准等相关技术文件。指导各地因地制宜编制湖泊生态监测方案，开展湖泊生态环境监测。加强“水体污染控制与治理”科技重大专项等成果的转化与应用，编制水质较好湖泊生态环境保护工作技术指南，提升科技支撑能力。
（五）实施信息公开，鼓励公众参与
完善湖泊生态环境保护信息公开机制，促进公众参与和社会监督。建立水质较好湖泊名录，并及时发布相关信息。有关地方政府要公布当地湖泊生态环境保护实施方案、绩效目标、主要任务、工程项目和政策措施，以及湖泊生态环境保护工程项目实施情况。
加强环境宣传与教育，倡导绿色生活，有效利用社会媒体、宣传橱窗等渠道宣传湖泊生态环境保护的相关举措，普及水质较好湖泊保护的基础知识，提高公众湖泊生态环境保护意识，动员公众关心、支持、参与湖泊生态环境保护工作。
附表：规划湖泊清单表（略，详情请登录环境保护部网站）