拉萨市行政规范性文件制定和监督管理办法

（2019年12月9日拉萨市人民政府第62号令公布）

第一章 总 则

第一条 为了规范行政规范性文件的制定程序，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除市政府规章外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，可以反复适用，具有普遍约束力的文件。

第三条 本市规范性文件的制定和监督管理适用本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。

行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定以及向上级行政机关的请示、报告等，不适用本办法。

违反本办法制定的规范性文件无效。

第四条制定机关应当对其制定的规范性文件的合法性和适当性负责。

规范性文件的监督管理应当遵循法制统一、权责一致、公众参与、有错必纠的原则。

第五条 规范性文件的名称应当符合简洁、醒目、全面、准确的要求，可以使用“办法”“规定”“决定”“规则”“细则”“意见”“通告”等，但不得使用“条例”。

第六条 制定规范性文件一般应当经过下列程序：

（一）调研起草；

（二）公开征求意见；

（三）专家论证；

（四）合法性审核；

（五）集体讨论决定；

（六）登记编号；

（七）公布；

（八）备案。

属于重大行政决策的规范性文件，还应当按照有关规定进行风险评估。

第七条 规范性文件用语应当准确、规范，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

第八条 制定政治方面法律法规的配套规范性文件和重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定及时报告同级党委（党组）。

第二章 权限和范围

第九条 下列行政机关或者组织是规范性文件的制定机关，可以制定规范性文件：

（一）市、县（区）、乡（镇）人民政府；

（二）市、县（区）人民政府工作部门；

（三）市、县（区）人民政府依法设立的派出机关；

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

行政机关的议事协调机构，临时机构，部门管理机构、派出机构和内设机构，不得制定规范性文件。

第十条 市、县（区）人民政府应当实行规范性文件制定主体资格管理制度，其司法行政部门负责本级规范性文件制定主体的确认并公布。

第十一条 规范性文件制定机关可以就下列事项制定规范性文件：

（一）执行法律、法规、规章的规定；

（二）执行上级行政机关规范性文件的规定；

（三）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议；

（四）规范本行政区域、本行业、本系统的具体行政管理工作。

第十二条 涉及两个以上部门职权范围的事项，需要制定规范性文件的，所涉及的有关部门应当协商一致。

第十三条 规范性文件不得设定下列事项：

（一）行政许可；

（二）行政处罚；

（三）行政强制；

（四）行政征收；

（五）行政事业性收费或者以基金、会费等名义的收费；

（六）排除或者限制公平竞争；

（七）减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；

（八）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。

第三章 起草和审核

第十四条 规范性文件由制定机关组织起草，可以确定由其一个或者两个以上工作部门或者内设机构、下属机构具体负责起草工作。

第十五条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

起草规范性文件，除依法需要保密的外，应当将规范性文件草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

起草专业性、技术性较强的规范性文件，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。自行起草的，应当组织相关领域专家进行论证。

第十六条 起草规范性文件，涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。

起草的规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。

第十七条 市司法行政部门是市政府规范性文件合法性审核机构，负责市政府规范性文件的合法性审核工作。

县（区）人民政府、市政府工作部门和派出机关应当明确承担规范性文件合法性审核的部门或者机构。

县（区）人民政府工作部门和派出机关，乡（镇）人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据实际情况明确承担规范性文件合法性审核的机构或者人员。

第十八条 规范性文件起草完成后，按照以下规定报请合法性审核：

（一）以市、县（区）人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由市、县（区）人民政府工作部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府合法性审核机构进行审核；起草部门已经明确合法性审核机构的，应当先由起草部门合法性审核机构进行审核。

（二）市人民政府工作部门和派出机关制定的规范性文件，由本单位合法性审核机构进行审核，也可以根据实际需要由市司法行政部门进行审核。

（三）县（区）人民政府工作部门和派出机关，乡（镇）人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，已经明确专门合法性审核机构，由本单位合法性审核机构或者合法性审核人员进行审核；未明确专门合法性审核机构的，统一由县（区）人民政府合法性审核机构进行审核。

第十九条 规范性文件报请合法性审核，应当提交规范性文件送审稿及其说明，制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，起草过程中形成的其他有关材料。起草部门已经进行合法性审核的，还应当提交其合法性审核意见。

规范性文件送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见及其协调处理情况等作出说明。

第二十条 合法性审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。

对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，在审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。

建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家在规范性文件合法性审核中的作用。

第二十一条 对规范性文件送审稿进行合法性审核，主要审核是否存在下列情形：

（一）制定主体合法；

（二）超越制定机关法定职权；

（三）同宪法、法律、法规、规章和国家政策规定相抵触；

（四）违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；

（五）没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定；

（六）没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的规定；

（七）违反规范性文件制定程序。

合法性审核机构在审核中需要有关单位作出说明的，有关单位应当在要求期限内回复；需要协助工作的，有关单位应当配合。

第二十二条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，合法性审核机构可以退回起草单位：

（一）制定规范性文件的条件尚不成熟的；

（二）有关部门或者机构对规范性文件送审稿规定的主要内容分歧意见较大，起草单位未与有关部门或者机构协商的；

（三）上报送审稿不符合本办法第十九条规定的。

第二十三条 有关部门或者机构对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，合法性审核机构可以进行协调；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门或者机构的意见和合法性审核机构的意见上报本级人民政府或者本部门决定。

第二十四条 合法性审核机构对规范性文件送审稿审核结束后，应当根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。

起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

未经合法性审核或者经审核认定存在不合法的规范性文件送审稿，在作出必要的修改前，不得提交会议讨论。

第四章 决定和公布

第二十五条 市、县（区）人民政府的规范性文件，应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。

市、县（区）人民政府工作部门、派出机关，乡（镇）人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的规范性文件，应当经本单位办公会议审议决定。

集体审议应当充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。

第二十六条 规范性文件经审议通过或者批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布。公布时间以首次向社会公布的日期为准。

规范性文件在政府公报和政府网站公布的文本为标准文本。

未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。

第二十七条 规范性文件应当自向社会公布之日起30日后施行，但不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行，或者不利于应对突发事件、执行上级行政机关紧急命令和决定等情况除外。

法律、法规、规章和上级文件对规范性文件施行日期另有规定的，从其规定。

第二十八条 制定机关可以根据需要确定规范性文件的有效期，有效期一般不超过5年。名称冠以“暂行”“试行”的，有效期一般不超过2年。

标注有效期的规范性文件有效期届满前6个月，制定机关应当对其实施情况进行评估。经评估，需要继续实施的，由制定机关按照本办法规定的程序重新登记、编号、公布，并报送备案。

第二十九条 规范性文件由制定机关负责解释。

第五章 备案和审查

第三十条 制定机关应当自规范性文件发布之日起15日内，按照下列规定报送备案：

（一）市、县（区）人民政府制定的规范性文件，报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案；

（二）市、县（区）人民政府工作部门、派出机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；

（三）乡（镇）人民政府制定的规范性文件，报县级人民政府备案。

第三十一条 市、县（区）司法行政部门是本级人民政府的备案审查机构，具体负责规范性文件的备案审查工作。报送市、县（区）人民政府备案的规范性文件，径送市、县（区）司法行政部门。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本、起草说明、合法性审核意见各一式三份，同时报送电子文本。

第三十二条 报送备案的材料不属于本办法第二条所称的规范性文件，或者不符合本办法第三十条规定的，市、县（区）司法行政部门不予备案，将材料退回，并说明理由。

报送备案的材料不符合本办法第三十一条规定的，市、县（区）司法行政部门应当通知制定机关在5个工作日内补正材料；补正后符合规定的，予以备案。

第三十三条 市、县（区）司法行政部门对报送备案的规范性文件，依照本办法第二十一条的规定进行审查。

市、县（区）司法行政部门根据工作需要，可以组织有关专家参与备案审查。

第三十四条 市、县（区）司法行政部门审查规范性文件时，需要有关行政机关提出意见的，有关机关应当在7个工作日内回复；需要说明有关情况的，规范性文件制定机关应当在7个工作日内予以说明。

第三十五条 报送备案的规范性文件存在本办法第二十一条所列情形的，市、县（区）司法行政部门应当提出备案审查处理意见，报请同级人民政府同意后，责令制定机关在20日内自行修改或者自行撤销；制定机关拒不执行的，市、县（区）司法行政部门应当报请本级人民政府撤销该规范性文件，并向社会公布。

第六章 监督管理和问责

第三十六条 制定机关应当通过政府网站定期向社会公布现行有效的规范性文件目录；市、县（区）司法行政部门应当通过政府网站定期向社会公布准予备案的规范性文件目录。

市、县（区）司法行政部门应当在每年2月底前向同级人民政府报告上一年度规范性文件的备案审查情况，同时抄报上一级司法行政部门。

第三十七条 公民、法人和其他组织认为规范性文件存在合法性问题的，可以向其制定机关书面提出审查建议，制定机关收到书面审查建议后，应当予以研究。经研究，认为规范性文件确有违法的，制定机关应当自行改正或者撤销，并将审查情况告知申请人。

第三十八条 市、县（区）司法行政部门应当加强与同级人大常委会规范性文件备查审查机构的协调配合，建立备案审查衔接联动机制。

第三十九条 市、县（区）司法行政部门应当探索建立与人民法院、人民检察院的工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法规范性文件。

第四十条 规范性文件的制定机关或者实施机关应当根据实际需要开展规范性文件评估工作，并可以委托第三方机构具体承担。

第四十一条 规范性文件制定机关每5年组织一次规范性文件全面清理。

规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时清理：

（一）规范性文件涉及的内容已制定新的法律、法规、规章或者国家、自治区制定新的政策的；

（二）规范性文件涉及的法律、法规、规章或者国家、自治区政策被修改、废止或者宣布失效的；

（三）国家或者自治区要求进行及时清理的。

制定机关应当将规范性文件清理的情况及时报告本级人民政府或者上级行政机关，并向社会公布。

第四十二条 制定机关未按照本办法规定报送备案规范性文件的，由市、县（区）司法行政部门责令限期报送备案。

第四十三条 制定机关存在本办法第三十五条拒不执行情形的，由司法行政部门向本级人民政府提出处理建议。本级人民政府可以给予通报批评；情节严重的，由本级人民政府对制定机关负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十四条 合法性审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依法追究有关责任人员的责任。

第四十五条 未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依法追究有关责任人员的责任。

第七章 附则

第四十六条 修改、废止规范性文件，按照本办法的有关规定执行。

第四十七条 本办法自2020年2月1日起施行。