西宁市行政规范性文件制定和备案办法

第一章 总则

第一条 为加强行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，推进依法行政，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政规范性文件(以下简称规范性文件)，是指行政机关和法律法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定期限内可以反复适用，具有普遍约束力的文件。

第三条 本市各级人民政府及其所属部门规范性文件的制定、审查、发布、备案以及监督管理，适用本办法。

行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等，不适用本办法。

第四条 规范性文件的制定及备案，应当遵循下列原则:

(一)依照法定职权和程序;

(二)维护法制统一和政令畅通;

(三)坚持职权和责任相统一;

(四)有件必备、有备必审、有错必纠。

第五条 规范性文件实行层级监督管理制度。市人民政府负责对区(县)人民政府、市人民政府工作部门和法律、法规授权组织(以下简称政府部门)制定的规范性文件实施监督管理。

区(县)人民政府应当履行层级监督管理职责。

第六条 市、区(县)人民政府和市人民政府所属部门法制工作机构，在本级人民政府、本部门的领导下，具体负责本级人民政府和本部门规范性文件的备案、审查、监督工作。

第七条 市、区(县)人民政府法制工作机构，应当协助本级人民政府作好层级监督工作，采取多种方式对规范性文件制定、备案及审查进行监督检查，发现问题及时予以处理和通报。

第二章 起草与审核

第八条 下列单位可以制定规范性文件:

(一)市、区(县)人民政府和乡(镇)人民政府;

(二)县级以上人民政府工作部门;

(三)县级以上人民政府派出机关;

(四)依据法律、法规的授权进行行政管理的组织。

第九条 下列机构不得制定规范性文件:

(一)临时性机构;

(二)行政机关的内设机构;

(三)行政机关的派出机构;

(四)受行政机关委托执法的机构。

第十条 制定规范性文件不得设定下列内容:

(一)行政许可;

(二)行政处罚;

(三)行政强制;

(四)行政收费，但市财政、价格主管部门按照法定权限制定的规范性文件中设定的收费事项除外;

(五)依法应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的其他内容。

规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得减损公民、法人和其他组织的权利。

第十一条 规范性文件由制定机关组织起草。

政府规范性文件由本级人民政府办公厅(室)负责起草，也可以确定由其所属一个或者几个部门代为起草。

部门规范性文件由工作部门确定其内设机构或下属机构起草。

第十二条 行政机关起草规范性文件应当对制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行调研、论证。

规范性文件所调整的内容在所依据的法律、法规、规章或者上位规范性文件中已经规定明确、具体的，不再制定规范性文件。

第十三条 起草规范性文件的行政机关应当通过召开座谈会、论证会或者听证会以及公布规范性文件草案等方式，广泛听取有关机关、组织和公民以及专家学者的意见或建议。

有关机关、组织和公民以及专家学者对规范性文件草案的内容提出意见或建议的，起草单位应当予以研究处理。

    第十四条 有下列情形之一的，起草规范性文件时应当组织有关专家召开论证会:

    (一)制定规范性文件的合法性、必要性或者可行性需要进一步论证的;

    (二)涉及的内容专业性、技术性较强的;

    (三)拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的;

    (四)可能导致较大财政投入或者增加社会成本的;

    (五)起草单位认为确有必要的。

     第十五条 有下列情形之一的，起草规范性文件时应当组织召开听证会:

     (一)直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大意见分歧的;

    (二)涉及重大公共利益，存在重大意见分歧的;

(三)起草单位认为确有必要的。

第十六条 有关行政机关对规范性文件草案的内容存在重大分歧意见的，起草单位应当与相关单位进行充分协调，对未采纳的意见应当书面说明理由;经协调仍存在分歧意见的，应当报请共同的上级行政机关协调或者决定，对重大意见分歧和建议的协调处理情况，应当在起草说明中载明。

规范性文件草案的起草说明应当包括下列内容:

(一)制定文件的必要性和可行性;

(二)依据的法律、法规、规章和政策规定;

(三)拟解决的主要问题以及采取的主要措施;

(四)制定过程、征求意见及采纳情况;

(五)主要问题的说明。

第十七条 市、区(县)人民政府规范性文件草案由本级人民政府法制工作机构负责进行合法性审核;部门规范性文件草案由本部门法制工作机构负责进行合法性审核;乡(镇)人民政府、街道(社区)办事处规范性文件应当经乡(镇)人民政府、街道(社区)办事处法制工作人员进行合法性审查，没有法制工作人员的，应当报区(县)人民政府法制工作机构进行合法性审查。

第十八条 起草单位报送规范性文件合法性审查时，应当提供下列材料:

(一)规范性文件的起草说明;

(二)依据的法律、法规、规章和政策规定;

(三)协调论证结论和反映各方面意见及其采纳情况等有关材料;

(四)其他有关资料。

第十九条 合法性审查的主要内容有:

(一)是否超越制定机关的法定职权;

(二)是否具备制定的必要性;

(三)内容是否与法律、法规、规章和政策规定相抵触;

(四)拟采取的措施或者办法的程序是否公正、适当、可行;

(五)是否与相关的规范性文件冲突;

(六)起草工作是否符合本办法规定的制定程序;

(七)其他需要审查的内容。

合法性审查，制定机关的法制工作机构应当自收到规范性文件草案之日起15个工作日内完成审查;因特殊情形不能在规定期限内完成审查的，经法制工作机构主管负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长的理由告知起草单位。

第二十条 规范性文件草案有下列情形之一的，法制工作机构可以将其退回起草单位，或者要求起草单位进行修改和补充材料后再报请审查:

(一)制定的基本条件尚未成熟的;

(二)有违反本办法第十条、第十二条第二款规定或者不符合第十六条要求的;

(三)不符合本办法第十四条、第十五条规定的;

(四)有关机关、组织和公民对规范性文件草案的主要内容有较大分歧意见，且理由充分合理的。

第二十一条 为应对突发事件、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定和施行规范性文件的，可以简化制定程序，由制定机关主要负责人审查决定，但事后应当及时向政府常务会议或者单位办公会议报告。

第三章 决定与公布

第二十二条 规范性文件应当经制定机关会议审议。

市、区(县)人民政府制定的规范性文件，应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议;部门制定的规范性文件，应当经制定机关办公会议审议;乡(镇)人民政府、街道(社区)办事处制定的规范性文件，应当经乡(镇)长、街道(社区)主任办公会议审议。

第二十三条 规范性文件应当由制定机关的主要负责人或者其授权的有关负责人签署并向社会发布。 

规范性文件签署后，应当送本级人民政府法制工作机构统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。

公布和印发规范性文件，应当按照规定标注登记号。

第二十四条 制定机关的规范性文件应当在本级政府的政务刊物和电子政务网站上向社会公布;对涉及重大公共利益的规范性文件，还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。

规范性文件一般应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要的，可自发布之日起施行。

乡(镇)人民政府应当在公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布时间不少于30日。

第二十五条 公众有权查阅已经公布的规范性文件。制定机关应当为公众查阅、复印本机关发布的规范性文件提供方便。

第二十六条 制定机关应当规定规范性文件的有效期。未规定有效期限的，有效期确定为5年;名称标注“暂行”、“试行”的，有效期确定为2年。

第二十七条 制定机关应当每2年对规范性文件进行一次清理，其修订或者废止结果应当向社会公布，并报送备案。

规范性文件有效期届满，该文件自然失效;需要继续执行的，制定机关应当按照本办法的有关程序重新制定发布。

第四章 备案与审查

第二十八条 市、区(县)人民政府和实行垂直管理部门的上级行政主管部门是规范性文件的备案审查机关(以下统称备案审查机关)。备案审查机关的法制工作机构具体负责规范性文件备案审查及其监督检查工作。

第二十九条 制定机关应当自规范性文件发布之日起20日内，按照下列规定将规范性文件报送备案:

(一)市人民政府制定的规范性文件，报省人民政府法制工作机构备案;

(二)市人民政府所属工作部门和区(县)人民政府制定的规范性文件，报市人民政府法制工作机构备案;

(三)乡(镇)人民政府、街道(社区)办事处和区(县)人民政府所属工作部门制定的规范性文件，报区(县)人民政府法制工作机构备案;

规范性文件的制定机关为多个政府工作部门的，由牵头部门报送备案;制定机关中的单位不隶属于同一个机关的，由制定机关分别报送备案。

第三十条 制定机关应当指定专门机构和人员处理规范性文件备案事务，并建立规范性文件备案工作程序和制度。

第三十一条 规范性文件报送备案时，应当提交备案报告、正式文本、起草说明各2份，以及电子文本1份。

具备网上备案条件的县级以上人民政府工作部门应当逐步完善网上报备方式，传送文件后应当与备案审查机关予以确认。

第三十二条 报送规范性文件备案符合本办法第三十一条规定的，备案审查机关的法制工作机构予以备案登记;不符合本办法第三十一条规定的，不予备案登记，并书面通知制定机关补充、调整有关材料后报送备案。

第三十三条 报送备案的规范性文件符合备案条件的，政府法制工作机构应当于受理之日起20个工作日内予以登记，出具《规范性文件登记通知书》。

    报送备案的材料不属于本办法第二条所称的规范性文件，或者不符合本办法第二十九条规定的，法制工作机构不予登记，于受理之日起10个工作日内出具《规范性文件不予登记通知书》，同时将材料退回，并书面说明理由。

    报送备案的材料不符合本办法第三十一条第一款规定的，法制工作机构应当书面通知制定机关10个工作日内补正材料;补正后符合规定的，予以登记。

第三十四条 制定机关应当自收到书面审查意见之日起，在20个工作日内补正程序、停止执行、自行改正或者废止规范性文件，并将办理结果书面报告政府法制工作机构。逾期不改正或者拒不改正的，政府法制工作机构应当报请本级人民政府作出改变或者撤销该规范性文件的决定。

制定机关收到改变或者撤销规范性文件决定的，应当立即执行，并将执行情况书面报告政府法制工作机构。

第五章 监管责任

第三十五条 制定机关收到公民、法人或者其他组织对本机关制定的规范性文件提出质疑或者修改建议的，应当予以核实;规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。

政府法制工作机构接到公民、法人或者其他组织举报有关规范性文件存在问题的，转送制定机关核实处理，制定机关应当在规定时间内回复处理结果;必要时，政府法制工作机构可直接审查处理。

第三十六条 规范性文件备案审查实行年度统计报告制度。制定机关应当于每年1月底前，向受理备案的政府法制工作机构报送本机关上一年度制定的规范性文件目录。实行垂直管理部门备案审查的规范性文件的情况，报送上一级备案审查机关的法制工作机构。

第三十七条 受理备案的政府法制工作机构应当建立规范性文件电子数据库并向社会公布。

第三十八条 违反本办法，有下列情形之一的，由市、区(县)人民政府或者政府法制工作机构给予通报;情节严重、造成不良后果的，由有关主管部门对制定机关负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

   (一)不报送或者不按时报送规范性文件备案，经督促仍不补报的;

   (二)拖延执行或者拒不执行市、区(县)人民政府有关决定或者政府法制工作机构书面审查意见的;

   (三)未经备案的规范性文件违法损害公民、法人或者其他组织的合法权益的。

    法制工作机构收到规范性文件不予审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由本级人民政府责令限期改正或者通报;情节严重、造成不良后果的，由有关主管部门对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第六章 附则

第三十九条 本办法由市政府法制办公室负责解释。

第四十条 本办法自2015年3月1日起施行。2009年6月8日市政府第23次常务会议审议通过的《西宁市行政机关规范性文件管理办法》同时废止。