南京市政府规章制定办法

第一章  总  则

第一条　为了规范本市政府规章的制定程序，保证规章质量，依据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　市政府规章（以下称规章）的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估和清理，适用本办法。

第三条　制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。

上位法和相关规定要求向党委报告的，应当严格按照规定程序及时报告市委。

第四条　制定规章应当严格遵循《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》确立的立法原则，符合上位法的规定，坚持立法的科学性、民主性，坚持立法与改革决策相结合，坚持从本市实际出发，具有地方特色和可操作性。

制定规章不得对机构编制事项作具体规定，不能作为审批机构编制的依据。

没有法律、法规的依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

第五条　市人民政府统一领导规章制定工作，研究、协调、决定规章制定中的重大问题。规章制定工作所需经费纳入财政预算。

区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位负责规章项目的提出和起草，具体工作由其承担法制工作的机构负责统筹、组织。

第六条　市司法行政部门是规章制定工作的主管部门，具体负责统筹、组织、协调和指导规章制定工作，履行下列职责：

（一）组织编制市人民政府年度规章制定工作计划（以下称年度规章计划）；

（二）督促、指导起草单位完成规章起草工作；

（三）审查修改规章草案送审稿；

（四）协调规章审查过程中的意见分歧；

（五）组织规章清理工作；

（六）组织开展规章制定相关工作的年度绩效考核；

（七）法律、法规规定的其他职责。

第七条　鼓励社会公众有序参与规章项目征集、公开征求意见、听证、咨询论证、评估等立法活动。

本市建立政府立法基层联系点制度，拓宽公众有序参与立法工作的途径和方式。市司法行政部门可以通过公开征集、定向邀请等方式选取有代表性的基层人民政府、社会组织、企事业单位等作为政府立法基层联系点，制定相关工作规则，积极引导政府立法基层联系点及时反映公众对立法工作的意见和建议。

第八条　本市建立和完善立法人才培养机制，依托教学科研单位、法学研究会等培养实用型、复合型立法人才。定期组织区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位从事法制工作的人员进行培训，增强立法专业素养，保障规章立项、起草、审查等各阶段质量。

第九条　规章立项申报、起草报送、审查、意见征集、调查研究、咨询论证、材料归档、备案、清理等立法活动，应当通过省立法审查系统进行操作，实现规章制定全程记录，留痕保存。

第二章  立  项

第十条　市司法行政部门应当根据本市总体工作部署和改革发展需要，组织编制年度规章计划。

列入年度规章计划的项目分为正式项目、调研项目。正式项目是指立法时机较为成熟、具备文本草案初稿、年内可以提交审议的项目；调研项目是指有制定必要，但立法时机尚不成熟、需要进一步开展立法调研的项目。

第十一条　市司法行政部门应当日常收集汇总由公民、法人或者其他组织通过邮寄、传真等方式提出的规章制定项目建议，以及由政府立法基层联系点、基层司法行政部门、公共法律服务中心等单位提交、转交的规章制定项目建议。

市司法行政部门应当于每年下半年通过下列方式集中组织征集下一年度规章计划的规章制定项目建议，征集期限不少于30日：

（一）向各区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位下发通知征集；

（二）走访基层单位、政府立法基层联系点征集；

（三）在门户网站、报刊等媒体上向社会公开征集。

市司法行政部门可以根据党委、政府工作安排以及人大议案、代表建议和政协委员提案等实际工作需要，直接提出制定规章项目，或者交由相关部门研究并提出意见。

第十二条　各区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位申报年度规章计划项目，应当提交申报表，明确项目性质、起草单位、制定依据、必要性、拟解决的主要问题和主要制度设计等。申报正式项目的，应当附有文本草案初稿；申报调研项目的，应当附有调研工作方案。

申报单位可以组织或者委托第三方开展立法前评估（论证），并在申报时提交立法前评估（论证）报告。

经初步审查，市司法行政部门认为需要补充材料的，应当及时通知申报单位补正。

公民、法人或者其他组织提出的规章制定项目建议，应当包括项目名称、拟解决的主要问题、立法理由和依据等内容。

第十三条　市司法行政部门应当通过召开座谈会、论证会、协调会和实地走访、书面咨询等多种形式，围绕规章制定的必要性以及规章内容的合法性、合理性、可行性和立法预期效益，对规章制定项目建议组织评估论证。

市司法行政部门可以根据需要邀请申报单位、规章制定项目建议提出者说明有关情况。

第十四条　纳入年度规章计划的项目应当符合法律、行政法规规定的条件，并与省、市地方性法规和省政府规章制定工作计划相协调。

国家、省和市明确要求或者贯彻实施上位法迫切需要制定规章的，优先列入年度规章计划。

有下列情形之一的项目，不列入年度规章计划：

（一）拟规范的事项不属于规章立法权限的；

（二）法律、法规和国务院部门、省政府规章已有具体规定，无需再制定规章的；

（三）拟确立的主要制度与上位法相抵触，不符合国家有关方针政策或者不符合本市经济社会发展实际情况和需要的；

（四）通过制定规章保护部门利益或者有地方保护主义倾向的；

（五）相关问题能够通过制定行政规范性文件解决的；

（六）其他不适宜制定规章的情形。

第十五条　年度规章计划按照规定程序报市人民政府批准后执行，并向社会公布。年度规章计划应当明确规章的名称、起草单位和完成时间等。

年度规章计划公布后，市司法行政部门应当及时组织规章计划项目涉及的单位召开部署会，明确规章制定要求和时间节点。年度规章计划部署会可以邀请政府立法基层联系点参加。

市司法行政部门应当及时跟踪了解年度规章计划的执行情况，加强组织协调和督促指导。

第十六条　年度规章计划在执行过程中，可以根据实际情况调整。

需要增加或者调整规章项目的，应当按照本办法的规定申报、研究论证，并经市人民政府批准。

第三章  起  草

第十七条　起草单位应当成立由单位负责人牵头的规章起草小组，制定起草工作方案，落实立法工作经费，明确责任人员、职责分工和工作进度安排，确保按照年度规章计划报送规章草案。

第十八条　起草专业性较强的规章，起草单位可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织、立法专业团队起草。

委托起草规章的，起草单位应当与受托方充分沟通行政管理实际情况、立法需求等，向受托方提供相关资料，并协助受托方开展必要的立法调研、论证等。

第十九条　起草单位起草规章，应当深入调查研究，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

除依法需要保密的外，起草单位应当将规章草案及其说明向社会公开征求意见。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。公开征求意见截止期满15日内，起草单位应当在单位门户网站统一回复公众意见采纳情况。鼓励起草单位直接与建议人联系，回复意见采纳情况。

第二十条　起草规章应当科学评估拟确立制度对各类企业、行业可能产生的影响及其程度和范围。对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，应当充分听取有代表性的企业、行业协会商会以及律师协会的意见。

制定规章对不同企业、行业影响存在较大差别的，应当综合考虑不同规模企业、行业的发展诉求、承受能力等因素，充分听取有代表性的企业、行业协会商会的意见，特别是民营企业、劳动密集型企业、中小企业等市场主体意见；涉及特定行业、产业的，应当有针对性地听取相关行业协会商会的意见；涉及特定区域的，应当充分考虑当地经济社会发展水平和产业布局特色，充分听取地方行业协会商会、律师协会的意见。

听取企业意见时，应当注重听取企业内部不同层级代表特别是职工代表的意见。

第二十一条　起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。

举行听证会的，应当按照《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》的要求进行，并告知市司法行政部门派员参加。

起草单位应当在听证会结束后15日内形成听证会意见反馈情况报告，并向社会公布。听证会意见反馈情况报告应当包括听证会召开情况、公众意见采纳情况、未予采纳的意见和理由等。

第二十二条　起草的规章涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经协商不能取得一致意见的，起草单位应当及时报市人民政府领导协调，或者报市人民政府决定，并在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

第二十三条　起草的规章涉及市场主体经济活动的，应当依法开展公平竞争审查。

起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要市人民政府决策的事项的，起草单位应当依法开展风险评估，提出解决方案，报市人民政府决定后方可写入规章草案。

第二十四条　起草单位完成规章起草工作后，应当依法向市人民政府报送规章草案送审稿及其说明、立法依据对照表、对规章草案送审稿主要问题的不同意见和下列其他有关材料，并抄送市司法行政部门：

（一）上位法依据以及国内外有关立法资料；

（二）所规范领域的实际情况和相关数据，实践中存在的主要问题，调研报告；

（三）征求意见汇总材料；

（四）咨询意见，论证、评估报告；

（五）听证会笔录、听证报告；

（六）法律、法规规定的其他材料。

因特殊情况不能按时完成起草和报送工作的，起草单位应当向市人民政府提交书面报告说明情况，并抄送市司法行政部门。

第二十五条　规章草案送审稿的起草说明应当包括规章制定的必要性、制定依据、制定过程、规定的主要措施、有关方面的意见和协调处理情况等。

立法依据对照表应当列明上位法依据以及相关政策文件、外地立法等参照依据。

第四章  审  查

第二十六条　市司法行政部门应当对起草单位报送的材料进行审查。材料不全或者不符合规定要求的，可以要求起草单位在15日内补正。

第二十七条　市司法行政部门主要从下列方面对规章草案送审稿进行审查：

（一）是否符合本办法第三条、第四条的规定；

（二）是否符合社会主义核心价值观的要求；

（三）是否与有关规章协调、衔接；

（四）拟确立的制度和措施是否具有必要性、可行性、可操作性；

（五）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章草案送审稿主要问题的意见；

（六）是否符合立法技术规范要求；

（七）依法需要审查的其他内容。

起草单位应当配合开展调研论证，参与修改，并负责说明情况。

第二十八条　规章草案送审稿有下列情形之一的，市司法行政部门可以缓办或者退回起草单位：

（一）制定规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；

（二）制定规章所依据的上位法、国家政策将要作出重大调整的；

（三）重复上位法规定，解决本地实际问题针对性不强，没有制定必要的；

（四）存在重大合法性、合理性问题，或者明显不符合国家有关政策的；

（五）有关部门或者单位对规章草案送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与其充分协商的；

（六）未按照规定公开征求意见、举行立法听证会、开展公平竞争审查或者风险评估的；

（七）报送的规章草案送审稿不符合报送材料要求，未按规定补正的；

（八）不宜继续审查的其他情形。

市司法行政部门对规章草案送审稿决定缓办或者退回起草单位的，应当书面报告市人民政府，并书面告知起草单位，说明理由。

第二十九条　市司法行政部门应当将规章草案送审稿或者规章草案送审稿涉及的主要问题发送区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位、相关组织、专家学者等各有关方面征求意见。

区人民政府、江北新区管理机构、市人民政府工作部门以及有关单位应当对规章草案送审稿进行认真研究，提出书面修改意见，经主要负责人签署意见并加盖公章后，按照时间要求回复市司法行政部门。

市司法行政部门可以将规章草案送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

第三十条　市司法行政部门应当通过召开座谈会、考察走访等多种方式深入基层进行实地调查研究，就规章草案送审稿的立法思路、立法内容、重点问题等听取基层有关机关、组织和公民的意见，起草单位应当配合做好相关工作。市司法行政部门可以通过政府立法基层联系点收集基层意见和建议。

第三十一条　规章草案送审稿涉及重大利益调整的，市司法行政部门应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。

举行听证会的，应当按照《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》的要求进行。市司法行政部门应当在听证会结束后15日内形成听证会意见反馈情况报告，并向社会公布。听证会意见反馈情况报告应当包括听证会召开情况、公众意见采纳情况、未予采纳的意见和理由等。

第三十二条　有关部门或者单位对规章草案送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市司法行政部门应当进行协调，力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项，市司法行政部门可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。

经过协调达成一致意见的，有关部门或者单位应当充分予以尊重；经过充分协调不能达成一致意见的，市司法行政部门应当将主要问题、有关部门或者单位的意见、市司法行政部门的意见及时报市人民政府领导协调，或者报市人民政府决定。

规章草案提请审议前，市人民政府可以通过召开专题会等形式，进一步协调意见分歧。

第三十三条　经与起草单位协商，市司法行政部门对规章草案送审稿进行审查修改后形成规章草案和对草案的说明，经主要负责人签署，提出提请市人民政府常务会议或者全体会议审议的建议。

第五章  决定、公布和备案

第三十四条　市人民政府常务会议或者全体会议审议规章草案时，由市司法行政部门作说明，起草单位作补充说明，也可以由起草单位作说明，市司法行政部门作补充说明。

与规章草案有关的部门或者单位应当指派其主要负责人列席会议。会议列席人员应当事先熟悉规章草案的相关内容，并携带本部门或者单位向市司法行政部门出具的最终书面意见。

第三十五条　规章草案审议通过后，市司法行政部门应当组织起草单位根据审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署命令予以公布，并及时在市人民政府公报、门户网站和本市行政区域范围内发行的报纸上刊载。市人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

第三十六条　规章应当自公布之日起30日内，按照国家和省有关规定报送备案。

第三十七条　规章实施单位负责规章的条文解读。自规章公布之日起30日内，经市司法行政部门审查，规章实施单位应当在市人民政府门户网站对规章进行解读。必要时，可以采取专题访谈，召开新闻发布会、宣传贯彻会、培训会等方式进行解读。

对于涉及面广、社会影响大或者专业性强的规章，规章实施单位可以会同市司法行政部门组织编写规章释义。

第三十八条　规章实施单位应当在规章施行期满1年后的30日内，按照省相关规定向市人民政府书面报告规章实施情况，因规章清理等原因集中修改的除外。

规章实施情况报告应当包括以下内容：

（一）宣传、贯彻规章的主要工作或者措施；

（二）规章实施的总体情况以及规章实施所产生的社会效果；

（三）实施单位对规章规定职责的履行情况以及规章中主要制度的实施情况；

（四）上位法和有关政策制定、修改情况；

（五）与规章实施相配套的有关制度、措施的制定和执行情况；

（六）规章的社会遵守情况；

（七）按照有关规定组织实施规章后评估工作的具体打算；

（八）规章实施中存在的主要问题、原因分析和解决对策；

（九）进一步完善和执行规章的意见和建议；

（十）需要报告的其他事项。

第六章  解释、评估和清理

第三十九条　规章的规定需要进一步明确具体含义，或者规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的，由规章实施单位提出解释意见并经市司法行政部门审查，也可以由市司法行政部门直接提出意见，报请市人民政府批准后公布。

有关公民、法人和其他组织可以对涉及规章条款的具体应用问题向规章实施单位提出咨询，规章实施单位应当进行研究并予以答复，并抄送市司法行政部门。

第四十条　规章明确要求对专门事项作出具体配套规定的，有关单位应当在规章施行之日起1年内作出规定并抄送市司法行政部门，法律、法规、规章另有规定的除外。有关单位逾期未作出配套规定的，应当向市人民政府书面说明情况。

第四十一条　规章有下列情形之一的，规章实施单位应当开展立法后评估。必要时，市司法行政部门可以组织规章实施单位开展立法后评估：

（一）拟上升为地方性法规的；

（二）拟进行重大修改，或者拟废止但有较大争议的；

（三）事关经济社会发展全局的规章以及涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满3年，其他规章实施满5年的；

（四）行政执法监督、行政复议、行政诉讼中发现问题较多的；

（五）人大代表、政协委员以及社会公众、有关组织反映问题较为集中的；

（六）其他需要评估的情形。

评估结果应当作为修改、废止规章以及完善配套制度的重要参考。因上位法调整或者紧急情况需要修改规章的，经市司法行政部门审查，可以不开展立法后评估。

第四十二条　规章实施单位组织开展规章立法后评估，应当按照有关规定形成评估报告报市人民政府，并抄送市司法行政部门。

评估报告应当包括对规章的合法性、合理性、协调性等规范性评价，对规章的社会知晓度、满意度等实效性评价，以及针对规章存在的主要问题、原因提出进一步完善的具体对策建议等内容。

规章立法后评估可以委托有关专家、教学科研单位、律师事务所等实施。

第四十三条　市人民政府可以每5年组织一次对规章的全面清理。根据国家、省要求或者本市经济社会发展需要，及时组织对规章的专项清理。专项清理的规章其他条款涉及与新的上位法不一致的，应当一并予以修改。

市司法行政部门具体组织开展规章清理的，按照下列程序进行：

（一）市司法行政部门明确清理的范围、标准、时间节点等要求；

（二）经主要负责人签署意见并加盖公章后，规章实施单位向市司法行政部门报送建议保留、修改或者废止的书面清理处理建议，列明规章名称、文号、修改前后的对照条文，拟修改或者废止的依据和理由；

（三）市司法行政部门对规章实施单位清理处理建议进行审核，通过座谈会、论证会、协调会和实地走访、书面咨询等多种形式，对清理处理建议进行论证协调；

（四）市司法行政部门草拟清理决定草案，提出提请市人民政府常务会议或者全体会议审议的建议；

（五）清理决定草案审议通过后，市司法行政部门应当组织规章实施单位根据审议意见进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署命令予以公布，并及时在市人民政府公报、门户网站和本市行政区域范围内发行的报纸上刊载。原有规章信息应当及时予以更新。

第四十四条　规章在施行过程中，有下列情形之一的，规章实施单位应当及时向市人民政府提出修改或者废止的建议，并抄送市司法行政部门：

（一）与新制定的上位法抵触或者所依据的上位法已经修改、废止的；

（二）规章内容已经被新制定的法律、法规、规章替代的；

（三）制定规章所依据的实际情况发生重大变化，规定的内容不合理或者难以执行的；

（四）经评估、清理认为不适应全面深化改革和经济社会发展要求的其他情形。

本市建立立法工作与行政执法监督、政府法律事务工作的衔接机制。市司法行政部门应当加强对行政执法监督、政府法律事务中规章适用问题的研究。必要时，可以直接向市人民政府提出修改或者废止规章的建议。

规章确需修改或者废止的，按照本办法的有关程序执行。

第四十五条　本市建立完善规章数据库管理机制，将现行有效规章目录和文本、规章修改、废止等情况纳入数据库管理，实现规章动态化、信息化管理，方便公众查询使用。

市司法行政部门和起草单位应当加强立法文件材料的收集、整理和归档工作，保证规章立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估和清理等立法活动档案齐全、完整，便于追溯查询。

第七章  附  则

第四十六条　拟订市人民政府提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本办法执行。

第四十七条　本办法自2020年11月1日起施行。南京市人民政府2003年1月13日发布的《南京市政府规章制定程序规定》同时废止。